建安九年（公元204年），随着刘衍集团与曹操联合在官渡大败冀州袁绍，刘衍占据冀州部分地区，趁着曹操占据冀州部分地区和袁绍儿子、刘表、刘备对峙时，刘衍掌控了西起陇右、东至潼关的广袤关中地区。这片曾经孕育了强秦、强汉的龙兴之地，在历经董卓之乱、李傕郭汜之祸以及连年军阀混战后，已是满目疮痍，十室九空，白骨露于野，千里无鸡鸣。
面对如此残破的局面，深谙“国以民为本，民以食为天”的刘衍，并未急于继续大规模对外用兵，而是采纳了荀彧、田丰、贾诩等重臣的建议，决定将战略重心转向内政，首要任务便是恢复关中生机。
一套以 “以工代赈，授民以渔” 为核心的系统性复苏方案，被迅速推行开来。
一、 中枢定策，能臣出任
在青州的平原县城行宫内，刘衍召集核心会议。
“关中，乃形胜之地，沃野千里，然今凋敝至此，我心甚痛。”刘衍指着地图上的关中平原，语气沉重，“欲使大唐根基稳固，必先使关中复苏。文若，奉孝、文和，有何良策？”
荀彧率先奏对：“陛下，当务之急，在于安民、垦田、积粟。然直接发放钱粮救济，易养惰民，非长久之计。臣以为，可效仿先秦‘疲民于役’之反策，行‘以工代赈’之法。召集流民、无地贫民，由官府组织，兴修水利，整治道路，以其劳作换取口粮、工钱，如此，民得生存，国得建设，两全其美。”
田丰补充道：“文若公所言甚是。关中水利，年久失修，郑国渠、白渠等多有淤塞。修复这些主干渠系，可灌溉万顷良田，此乃根本。同时，可在渭水、泾水等流域，规划新的屯田区，以军队为核心，招募流民为辅，实行军屯、民屯，尽快恢复粮食生产。臣愿亲赴各地，勘察地形，主持规划。”
刘衍从善如流，当即任命：
· 荀彧 总领关中恢复事宜，坐镇长安，协调各方，调配物资。
· 田丰 为督农使，兼领将作大匠，全权负责关中地区的水利修缮与屯田规划。
· 杜畿、张既 等一批以干练着称的能吏，分赴京兆、冯翊、扶风等郡，具体执行。
二、 以工代赈，万民竞奋
诏令颁布，各级官府迅速行动。在各级官吏的组织下，无数面黄肌瘦、衣衫褴褛的流民被聚集起来，按照体力、技能分工。
· 水利为先： 田丰亲自跋山涉水，勘定渠线。数十万民工挥舞着锹镐，奋战在郑国渠、白渠等古老渠道的疏浚拓宽工地上。他们清理淤泥，加固堤岸，修建新的闸口。官府每日按劳发放口粮，完成定额者另有微薄工钱。虽然辛苦，但看到浑浊的河水变得清澈，顺着新修的渠道流向干涸的土地，每个人脸上都充满了希望。与此同时，一系列中小型陂塘、水库也开始修建，以调节水量，应对旱涝。
· 道路贯通： 从长安通往各郡县的官道也开始大规模整修。路基被夯实，路面铺上碎石，重要的桥梁得以重建或加固。这不仅便利了军事调动和政令传达，更为商业流通打下了基础。参与修路的民夫，同样以工代赈，获得了生存所需。
· 屯田垦荒： 在水利条件改善的区域，大规模的屯田迅速展开。军队脱下铠甲，拿起农具，在划定区域进行军屯。而无地的流民则被组织起来，加入民屯。官府提供土地、种子、耕牛，收获后按比例分成。大量荒芜的土地被重新开垦，露出了肥沃的土壤。
三、 成效卓着，生机重现
这套组合拳的效果是立竿见影的。
首先，社会秩序迅速稳定。流民有了稳定的工作和食物来源，不再四处流浪，啸聚山林者大为减少。盗匪几乎绝迹，路不拾遗的景象开始在关中重现。
其次，农业生产以惊人的速度恢复。修复后的水利设施在次年春耕便发挥了巨大作用，灌溉面积大幅增加。新垦的良田长出了绿油油的禾苗。再过两三年光景，关中粮价便会大幅回落，官府仓库里开始堆积起金黄的粟米。曾经“人相食”的惨剧，将会彻底成为历史。
再者，商业开始复苏。道路的畅通和安全，使得商旅敢于往来。长安城内，东西两市日渐繁华，来自蜀地的锦缎、西域的玉石、北地的毛皮开始出现，叫卖声、议价声重新变得热闹。
站在修葺一新的郑国渠畔，看着渠水潺潺，两岸禾苗青青，田野间农夫辛勤劳作，田丰对陪同视察的杜畿感慨道：“昔日的死亡之地，如今又有了生机。此乃使君仁德，亦是我等为臣者，不负苍生之证。”
杜畿点头：“是啊，民心思定。只需予其生路，导其方向，其力自可回天。”
消息传回青州平原，刘衍大悦。关中的成功复苏，不仅为他提供了稳固的战略大后方和充足的粮草兵源，更验证了他麾下这套文武班底治理国家的卓越能力，也使刘衍的名声更加深入人心。
此刻的刘衍，站在青州平原行宫的高台上，脑海中浮现出逐渐恢复生机的长安城与万民安居乐业的景象，心中不由的豪情万丈。
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